Warum die wachsende kommunale Wirtschaftstätigkeit den Mittelstand gefährdet

Die Wirtschaftstätigkeit der Kommunen nimmt nach einer Phase, in der Staatsbeteiligungen an Unternehmen abgebaut wurden und die Kommunen viele Aufgaben an die Privatwirtschaft übertrugen, wieder zu. Die Anzahl der Eigenbetriebe sowie Unternehmen im Eigentum der Städte und Gemeinden wuchs zuletzt kräftig. Diese Entwicklung ist bedenklich, da die Angebote für den Bürger oft teurer sind und regional agierenden Mittelständlern wirtschaftliche Betätigungsfelder geraubt werden.

Die unerfreulichen Erfahrungen, die Bürger und Politik mit innovationsfeindlichen Firmen in Staatseigentum über Jahrzehnte gemacht haben, scheinen inzwischen vergessen. Seit einigen Jahren ist bei öffentlichen Diensten wieder ein Trend hin zur Leistungserstellung durch kommunale Betriebe zu erkennen, obwohl der Staat sich selten als der bessere Unternehmer gezeigt hat. Betrachtet man die Entwicklung der letzten 10 Jahre, so stieg die Anzahl der kommunalen Unternehmen von 11.500 im Jahr 2002 auf fast 13.500 im Jahr 2012, dem aktuellsten verfügbaren Stand. Der Umsatz der Kommunalbetriebe wuchs noch kräftiger um 85 Prozent auf 278 Milliarden Euro. Allein im Sektor der Energieversorgung stieg die Zahl der öffentlichen Unternehmen von ca. 1.100 im Jahr 2002 um mehr als 30 Prozent auf zuletzt über 1.450. Der Trend zur öffentlichen Wirtschaftstätigkeit ist unverkennbar.

Oft wird ein „natürliches Monopol“ als Grund für staatliche Wirtschaftstätigkeit festgestellt. Dieses beschreibt eine Situation, in der eine Leistung auf einem Markt nur unter Zusatzkosten von mehr als einem Unternehmen erbracht werden kann, so dass eine Wettbewerbssituation nicht entsteht oder aufgrund ihrer Ineffizienz keine Vorteile für die Nutzer bringt. Dies muss aber nicht eine staatliche Erstellung der Leistung nach sich ziehen. Vielmehr kann hier ein Wettbewerbsergebnis durch eine Preis- oder Gewinnregulierung simuliert werden, um die Gewinne privater Anbieter zu begrenzen und Effizienzvorteile im Vergleich zu Staatsunternehmen an die Nutzer weiterzugeben. Hinzu kommt, dass technische Innovationen ein natürliches Monopol aufbrechen können, etwa in der Telekommunikation das Netzmonopol durch Mobilfunk mit hoher Übertragungsleistung, so dass sich die Bedingungen für Wettbewerb in innovativen Märkten schlagartig verbessern.

Ein Argument der Befürworter kommunaler Unternehmen bezieht sich darauf, dass private Anbieter kein Interesse an einer vollumfänglichen Leistungsbereitstellung für alle Bürger – auch ärmere oder in dünnbesiedelten Gebieten lebende – hätten, sondern sich auf zahlungskräftige Kunden oder Leistungen in kostengünstig zu versorgenden Gebieten konzentrierten. Öffentliche Unternehmen ohne privatwirtschaftliches Renditestreben würden dagegen eher eine flächendeckende Versorgung zu „fairen“ Preisen sicherstellen. Völlig im Widerspruch zu dieser Argumentation steht jedoch der oft gleichzeitig angeführten Punkt, die Kommunen bräuchten die öffentlichen Unternehmen zur Einnahmeerzielung und könnten dauerhafte Gewinne für den Kommunalhaushalt oder zur Quersubventionierung verlustträchtiger Leistungen z.B. im Öffentlichen Nahverkehr erzielen.

Tatsächlich beruhen die „Vorteile“ öffentlicher Unternehmen auf ihren Privilegien. Am wichtigsten ist die Umsatzsteuerbefreiung für hoheitliche Aufgaben. Der Steuerzahler zahlt letztlich für die Rendite der öffentlichen Anbieter, soweit diese von der Umsatzsteuer befreit sind. Für Produkte und Dienstleistungen öffentlicher Unternehmen muss der Nutzer oft einen höheren Preis zahlen als für vergleichbare private Leistungen in anderen Gemeinden. Er hat keine Möglichkeit, sich dagegen zu wehren, wenn der Preis als Gebühr für eine Leistung der Daseinsvorsorge deklariert wird, denn dann ist das Kartellamt nicht zuständig.

Die Zunahme der Kommunalwirtschaft ist ein bedenklicher Trend. Durch die gerade verabschiedete Novelle des Umsatzsteuergesetzes ist eine weitere Ausdehnung der Tätigkeitsgebiete umsatzsteuerbefreiter Kommunalbetriebe zu befürchten. Unter dem Deckmantel der interkommunalen Kooperation können nun öffentliche Rechenzentren, Bauhöfe oder Grünflächenämter ihre Leistungen all jenen Gemeinden anbieten, die bislang mittelständische Unternehmen der Region beauftragt haben. Während die Vertreter der Kommunen die scheinbaren Vorteile kommunaler Eigenleistung wie eine hohe lokale Beschäftigungsintensität und Gewinnabführungen an ihre Haushalte preisen, drohen mittelständische Unternehmen in vielen Wirtschaftsbereichen von der Abfallwirtschaft bis zu Rechendienstleistungen aus dem Markt gedrängt zu werden.

Um eine weitere Ausdehnung kommunaler Wirtschaftstätigkeit zu Lasten des unternehmerischen Mittelstands zu verhindern, sollten daher hohe Transparenzstandards und Rechenschaftspflichten für kommunale Unternehmen definiert werden, um Vetternwirtschaft wirksam zu verhindern. Die Anwendungsbedingungen für die kommunale Kooperation nach dem novellierten Umsatzsteuergesetz müssen äußerst restriktiv ausgelegt werden. Zudem ist das Umsatzsteuerprivileg kommunaler Unternehmen auf wirklich hoheitliche Aufgaben zu begrenzen und die Preisgestaltung kommunaler Eigenbetriebe sollte der Kartellaufsicht unterworfen werden, um überhöhte Preise für Bürger und Unternehmen zu verhindern.