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Creditreform

Die Corona-Krise hat den Ruf nach einem machtvollen Staat, der in der Impfstoffbeschaffung und Impfstoffverteilung wie in der Gewährung von Unternehmenshilfen schnell und unbürokratisch handelt, lauter werden lassen. Gleichzeitig sind die Verwaltungen vielerorts überfordert.

© Institut der deutschen Wirtschaft Köln e.V.

Staatliches Handeln kann nur von staatlicher Bürokratie umgesetzt werden. Dabei geht es nicht um die Frage schlanker versus verfetteter Staat, sondern um dessen administrative Wirksamkeit. Aber eben diese Wirksamkeit hat die deutsche Verwaltung offenbar teilweise verloren. 

In einer Krise wie der Corona-Pandemie, die zu einer „außergewöhnlichen Notsituation“ führt, die sich „der Kontrolle des Staates entzieht“, wie es in Artikel 109 Absatz 3 Grundgesetz heißt, ist der Staat zum Regelbruch (z.B. der Schuldenbremse) legitimiert, dann darf und muss er eingreifen.

Man könnte es zuspitzen: Gerade auch für solche Fälle werden Institutionen wie der Staat geschaffen, auch aus (neo)liberaler Sicht. Die Frage, ob der Staat in der Krise als Retter auftreten sollte, lässt sich also schnell mit ja beantworten.

Komplizierter ist jedoch die Antwort auf die Frage „Aber wie genau?“. Diese Frage ist auf die Suche nach dem verhältnismäßigen Eingriff gerichtet, denn auch in der Pandemie ist dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung zu tragen.

Dies gilt etwa für die unmittelbaren Hilfen, die im März 2020 bei Ausbruch der Krise sachlich und zeitlich angemessen aufgesetzt wurden. Entscheidend ist es, den Ankündigungen wirksames Handeln folgen zu lassen.

 

Administrative Wirksamkeit

Woran es aber hakt, das ist die administrative Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen. Im Herbst 2020, als erneut ein Lockdown notwendig schien, sollten die wirtschaftlichen Konsequenzen durch schnelle und unkomplizierte Hilfen für die betroffenen Branchen kompensiert werden.

Doch statt schnell und unkompliziert zu sein, dauerte es lange und war unangemessen aufwändig für die Unternehmen. Die Verzögerung der Auszahlung – selbst von Abschlagszahlungen – um Monate wirkte existenzgefährdend. Das in die Politik gesetzte Vertrauen wurde enttäuscht.

Es ist wenig gewonnen, wenn man sich auf Bundesebene oder gemeinsam mit den Ländern auf etwas einigt, die Umsetzung aber ins Belieben anderer gestellt ist.

Ob in der Fluchtkrise die kommunalen Ausländerbehörden oder in der Pandemie die Gesundheitsämter überfordert waren und es an bundeseinheitlicher Steuerung, infrastruktureller Vernetzung und schlicht rechtlicher Zuständigkeit mangelte, ob die Verkürzung der Gymnasialzeit auf acht Jahre an der fehlenden Koordinierung zwischen der kommunalen Schulverwaltung und der Landesschulpolitik scheiterte.

Ob die Umsetzung der November- und Dezemberhilfen im Gestrüpp der ministerialen Zuständigkeiten einerseits und IT-Entwicklern andererseits zu versanden drohte, ob die Terminvergabe für Corona-Impfungen mit dem falschen Partner in den Sand gesetzt wird – die Verwunderung darüber wächst, dass die deutsche Verwaltung ihre Wirksamkeit offenbar verloren hat.

 

Föderalismus als Hindernis

Dabei weisen die Gemeinsamkeiten in den Fällen des Versagens auf eine gewisse Systematik hin:

  1. Die administrative Kooperation zwischen Bund, Ländern und Kommunen ist defizitär, vor allem das Schnittstellenmanagement erweist sich in der Digitalisierung der Verwaltungen als großes Problem.
  2. Die Umsetzung eines Projekts durch mehrere Akteure, wie bei den Unternehmenshilfen im Herbst 2020, scheint eine Verlangsamung zu bedingen oder, wie bei der G8-Einführung, sogar ein Scheitern.
  3. Eine systematische Problemstelle befindet sich offenbar in den kommunalen Verwaltungen, wenn es um die Schnittstellenfähigkeit in der horizontalen und vertikalen Kooperation geht.

Grundsätzlich stellt sich die Frage, welche Anforderungen die Verwaltung im Not- oder Krisenfall erfüllen muss und inwieweit dies zu den Bedingungen des Normalfalls passt.

Die legale, wissensbasierte Herrschaft der Verwaltung nach Max Weber trifft besonders (aber nicht nur) in Krisen auf Grenzen der Wirksamkeit. In einer Krise geht es darum, trade-offs zu würdigen, abzuwägen und Risiken zu managen – was der öffentlichen Verwaltung systematisch wesensfremd ist.

Die Ursachen dafür können sich zunächst in der institutionellen Verwaltungsordnung verbergen. Der deutsche Föderalismus kann durch die zunehmend offene Beziehung des Bundes zu den Kommunen als Fehlen einer klaren Hierarchie gedeutet werden.

Gesamtstaatliche Herausforderungen verlangen nach gesamtstaatlicher Handlungsfähigkeit, die jedoch nicht nur durch die Zuständigkeit der Länder für die „Erfüllung der staatlichen Aufgaben“ nach Artikel 30 GG, sondern auch durch die kommunale Selbstverwaltung nach Artikel 28 Absatz 2 GG eingeschränkt werden kann.

Dies behinderte die Einführung einer bundeseinheitlichen Software für die Nachverfolgung von Coronafällen in den Gesundheitsämtern erheblich. Die Verankerung der Verwaltungskompetenz bei den Ländern reduziert die Eingriffs- und Steuerungsmöglichkeiten des Bundes – eine einheitliche Lösung kann nur bei verfassungsmäßiger Zuständigkeit und expliziter bundesgesetzlicher Regelung gelingen.

 

E-Government auf allen Ebenen synchronisieren

Die Einführung der einheitlichen Software für die Gesundheitsämter ist nach dem Beschluss der Ministerpräsidenten im Herbst 2020 in den Kommunen nicht fristgemäß umgesetzt worden.

Wenn das Bundesstaatsprinzip des Grundgesetzes die Länder zur Kooperation untereinander und mit dem Bund verpflichtet, dann sind Gemeinden davon aber wohl kaum unberührt. Die Frage stellt sich, was unter den strukturellen Bedingungen digitalisierter Prozesse als „Angelegenheiten örtlicher Gemeinschaft“ im Sinne des Artikels 28 GG zu bewerten ist.

Die Digitalisierung der Verwaltung führt dazu, dass nicht mehr funktionale Zuständigkeiten, sondern Prozesszusammenhänge maßgeblich werden, um Schnittstellen managen zu können. E-Government erfordert angepasste Aufbau- und Ablauforganisationen in den Verwaltungen.

An dieser Stelle verursacht die kommunale Eigenständigkeit erhebliche negative externe Effekte, so dass die Bindungswirkung landesgesetzlicher Vorgaben zunehmen muss.

Da das Grundgesetz keine Bundesexekution gegenüber den Ländern vorsieht, kann eine gemeinsame Strategie nur auf dem Weg der Vereinbarung oder durch spezielle gesetzliche Regelungen umgesetzt werden.

Das 2001 in Kraft getretene Infektionsschutzgesetz sieht etwa Grundrechtseinschränkungen vor, für die Umsetzung sind die Länder zuständig. Den kommunalen Gesundheitsämtern verschafft das Gesetz besondere Rechte – ohne eine Steuerungsfunktion des Bundes.

Diese Hinweise lassen erkennen, dass das Miteinander der verschiedenen Verwaltungsebenen in Deutschland trotz der Verankerung der primären Zuständigkeit bei den Ländern heute grundsätzliche Probleme administrativer Wirksamkeit begründet: Arbeitsteilung, Kompetenzen, hierarchische Ordnung sind neu zu definieren, wobei auch Krisensituationen mitzudenken sind.

Das ist etwas, was der Verwaltung systematisch wesensfremd ist. Angesichts der Amtshaftung und einer immer weiter fortschreitenden Kodifizierung haben sich die Bedingungen für agiles Krisenmanagements – also Handeln unter Unsicherheit und ohne Regelungsvorgabe – verschlechtert.

Das fordert die Politik, in der Krise konsequent zu entscheiden und die Umsetzung durch Projektstrukturen und Task Forces sicherzustellen, um alle relevanten Verwaltungen und Verwaltungsebenen einzubeziehen.

Prof. Dr. Michael Hüther studierte von 1982 bis 1987 in Gießen Wirtschaftswissenschaften sowie Mittlere und Neue Geschichte. 1991 wurde er wissenschaftlicher Mitarbeiter und 1995 Generalsekretär des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung. 1999 wechselte er als Chefvolkswirt zur DekaBank und wurde dort 2001 zum Bereichsleiter Volkswirtschaft und Kommunikation ernannt. Seit Juli 2004 leitet er als Direktor und Mitglied des Präsidiums das arbeitgebernahe Institut der deutschen Wirtschaft in Köln.